Dvořák Hager & Partners
REDOX
INISOFT

Názor. Čudné zmeny v praxi SIŽP a MŽP SR vo vzťahu k niektorým aspektom rozšírenej zodpovednosti výrobcov v oblasti odpadov z obalov

Právnici JUDr. Božena Gašparíková, CSc. a Mgr. Pavol Takáč komentujú niektoré aktivity SIŽP a MŽP SR pri vykonávaní zákona o odpadoch.

Názor. Čudné zmeny v praxi SIŽP a MŽP SR vo vzťahu k niektorým aspektom rozšírenej zodpovednosti výrobcov v oblasti odpadov z obalov

Ilustračné foto: Odpady-portal.sk

  • Publicistika
  • 09.01.2018
  • JUDr. Božena Gašparíková, CSc., Mgr. Pavol Takáč

Aký bol pôvodný zámer nového zákona o odpadoch ?

Proces tvorby a aj samotné prijatie úplne nového zákona č. 79/2015 Z.z. o odpadoch (ďalej len „zákon o odpadoch“) možno s odstupom času hodnotiť ako málo vídaný legislatívny počin, a to ako vzhľadom na rozsah predmetu úpravy, tak aj s poukázaním na komplexnosť celého legislatívneho procesu.

V slovenskom právnom poriadku nie je totiž veľa zákonov, ktorých príprave by predchádzal iný záväzný dokument - legislatívny zámer schválený vládou Slovenskej republiky 3. júla 2013.

Význam a zmysel legislatívneho zámeru spočíva najmä v tom, že záväzným spôsobom nastavil základnú filozofiu a konštrukciu budúceho nosného zákona pre tak rozsiahlu oblasť, akou je oblasť odpadového hospodárstva.

Spomínaný legislatívny zámer preto okrem iného zadefinoval základné parametre rozvoja triedeného zberu komunálnych odpadov, priamo previazaného s európskym inštitútom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, teda s nástrojom zabezpečujúcim reálnu zodpovednosť výrobcov určitých výrobkov (vrátane obalov a neobalových výrobkov) za nakladanie odpadmi z ich výrobkov.

Vyplýva to predovšetkým z časti venujúcej sa komunálnym odpadom, kde možno nájsť tézy ako „Cieľom v nakladaní s komunálnymi odpadmi je neustále zvyšovanie jednak počtu zložiek vytriedených z komunálneho odpadu, ako aj množstvo vytriedených komunálnych odpadov s cieľom postupného znižovania množstva zmesového komunálneho odpadu zneškodňovaného na skládkach odpadov.“ alebo „Zodpovednosť za vytriedené zložky komunálneho odpadu budú mať výrobcovia príslušných výrobkov ....“.

Vychádzajúc z uvedeného sa pracovníkom a zástupcom Ministerstva životného prostredia SR podarilo pripraviť a následne v legislatívnom procese v roku 2015 aj presadiť novú komplexnú právnu úpravu pre oblasť odpadového hospodárstva, vrátane problematiky triedeného zberu komunálnych odpadov. A to bez výraznejšieho zásahu do tých základných princípov rozvoja triedeného zberu, ktoré boli obsiahnuté v legislatívnom zámere prijatom v roku 2013.

Po ich doladení v nových vykonávacích predpisoch (vyhláškach Ministerstva životného prostredia SR) bolo už koncom roku 2015 (t.j. viac ako 6 mesiacov pred nadobudnutím účinnosti nového systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov) zrejmé, že triedený zber štyroch tradičných komodít (papiera, plastov, skla a kovov) a jeho systematický rozvoj bude stáť na týchto pilieroch:

  • na zodpovednosti (finančnej aj materiálovej) výrobcov vyhradených výrobkov za príslušný vyhradený prúd odpadov (odpadov z obalov a neobalových výrobkov) v konkrétnej obci a z toho vyplývajúcej povinnosti zabezpečiť odobratie celého množstva oddelene vyzbieranej zložky komunálneho odpadu (odpadov z obalov a neobalových výrobkov),
  • na spolupráci miestnej samosprávy (obcí a miest) a zberových spoločností s kolektívnymi systémami výrobcov vyhradených výrobkov (organizáciami zodpovednosti výrobcov pre obaly) s cieľom zabezpečenia fungujúceho triedeného zberu na území každej obce či mesta,
  • na zákaze krížového financovania nákladov na zber oddelene zbieraných zložiek komunálneho odpadov s nákladmi na zber síce materiálovo zhodných odpadov, avšak iného pôvodu (tzv. priemyselné odpady),
  • na zavedení a postupnom (každoročnom) zvyšovaní štandardov zberu, tzn. minimálnej infraštruktúre zberných nádob.

Ako nevyhnutný prvok zabezpečujúci stabilitu a adresnosť triedeného zberu bol pre zber odpadov z obalov ustanovený princíp „jedna obec spolupracuje (má uzavretú zmluvu) v určitom čase len s jednou organizáciou zodpovednosti výrobcov pre obaly“, pričom samotná zmluva mala byť uzatvorená minimálne na jeden kalendárny rok (bez ohľadu na skutočný čas jej trvania).

Čo znamená inštitút zberového podielu a povinnosť jeho plnenia ?

Z hľadiska potreby redistribúcie nákladov na triedený zber medzi výrobcov obalov a výrobcov neobalových výrobkov nový zákon zaviedol inštitút zberového podielu, ktorý bol (a v čase písania tohto článku stále je) ustanovený ako minimálna miera účasti konkrétneho výrobcu na zabezpečení zberu a následného nakladania s odpadmi, pochádzajúcim z jeho výrobkov a končiacim v triedenej zložke komunálneho odpadu.

Pri tomto inštitúte je potrebné zároveň uviesť, že zákonom ustanovená minimálna miera účasti, vypočítaná vzorcom jednoznačne ustanoveným v § 52 ods. 25 (pre výrobcu obalov) resp. v § 73 ods. 7 zákona o odpadoch (pre výrobcu neobalových výrobkov), znamená, že výrobca môže splniť mieru svojej účasti, ktorú plní prostredníctvom zmluvnej organizácie zodpovednosti výrobcov, aj vo vyššej miere, ako je vypočítaná v zmysle ustanoveného vzorca, a to s ohľadom na dva podstatné aspekty:

  • obsah povinnosti zabezpečenia zberu, prepravy, zhodnotenia prípadne aj zneškodnenia [podľa § 54 ods. 1 písm. e) resp. § 74 ods. 1 písm. a)], teda povinnosti , kde sa kladie dôraz v prvom rade na plný rozsah ich zabezpečenia, a to aj nad rámec zberového podielu,
  • princíp garancie pokrytia celého triedeného zberu vyhradených prúdov odpadov nachádzajúcich sa v komunálnom odpade v celej Slovenskej republike (teda aj štyroch klasických materiálových zložiek), ktorý je premietnutý do všeobecnej povinnosti výrobcu podľa § 27 ods. 4 písm. k) a tiež aj do povinnosti organizácie zodpovednosti výrobcov podľa § 28 ods. 4 písm. e) zákona o odpadoch zabezpečiť odobratie celého množstva oddelene vyzbieranej zložky komunálneho odpadu.

Účel zachovania kontinuity trhového prostredia

Zákon o odpadoch v plnej miere zachoval existujúci trhový priestor medzi subjektmi, ktorých predmetom činnosti je na kolektívnom základe zabezpečovať plnenie niektorých povinností výrobcov vyhradených výrobkov a ktoré mali byť partnerom miestnej samosprávy v oblasti zabezpečovania triedeného zberu komunálnych odpadov.

Zákon síce ustanovil potrebnú reguláciu na úrovni zakladania a prevádzkovania takýchto subjektov – organizácií zodpovednosti výrobcov, avšak ustanovením rovnakých štartovacích podmienok (rovnocenné podmienky pre získanie autorizácie) bol vytvorený základ pre zdravé konkurenčné prostredie a to či už smerom k výrobcom vyhradených výrobkov (klientom) alebo smerom k obciam.

Prirodzenú selekciu ponechal zákon o odpadoch na štandardné trhové mechanizmy, ako sú kvalita a rozsah poskytovanej služby, stabilita poskytovateľa služby a v neposlednej miere aj cena, zodpovedajúca plnohodnotnému zabezpečeniu zákonom ustanovených povinností (tzn. povinností organizácie zodpovednosti výrobcov a vyhradených povinností výrobcu).

Takto nastavený systém zabezpečenia triedeného zberu štyroch tradičných oddelene zbieraných zložiek komunálneho odpadu (plastov, papiera, skla a kovov) vstúpil do účinnosti od 1.7.2016, pričom všetci dotknutí aktéri – obce, výrobcovia a ich kolektívne systémy, zberové spoločnosti, ale aj orgány štátnej správy a orgány štátneho dozoru mohli len predpokladať, aké situácie a reálne problémy významná zmena prinesie.

Potreba stavať na poznatkoch z praxe a eliminovať výkladový nesúlad

Ako ukázalo 17 mesiacov účinnosti nového systému triedeného zberu, jeden z najpálčivejších problémov praxe súvisí s akvizičnou činnosťou organizácií zodpovednosti výrobcov, ktoré v snahe zabezpečiť bezproblémové plnenie vyhradených povinností pre svojich výrobcov (klientov, s ktorými uzavreli zmluvy o plnení vyhradených povinností) mali snahu o zazmluvnenie čo možno najvyššieho počtu obcí resp. miest.

Z logického dôvodu – vyššia zazmluvnenosť totiž poskytovala vyššiu mieru istoty, že organizácia zodpovednosti výrobcov dokáže pre všetkých svojich klientov garantovať ako splnenie ich zberového podielu (resp. tzv. súhrnného zberového podielu), tak aj pre obalových klientov (výrobcov obalov) dostatočný objem materiálovej komodity (vyhradeného prúdu odpadu, u ktorého je preukázaný celý materiálový tok odpadov z obalov) na splnenie povinnosti zabezpečenia záväzných limitov zhodnocovania a recyklácie.

Vyššia miera zazmluvnenosti s obcami nebola v zmysle princípov rozšírenej zodpovednosti výrobcov nijako zákonom limitovaná a už vôbec nie zakázaná, jediným limitujúcim faktorom mala byť len cena služby, ktorá sama o sebe neumožňuje organizácii zodpovednosti výrobcov neprimerane zaťažovať nákladovú stránku systému nadmernou zamluvnenosťou.

Princíp „radšej viac ako menej“ dokonca vyplýva z pôvodného ustanovenia § 28 ods. 5 písm. f) zákona o odpadoch, kde sa výslovne ustanovuje „organizácia zodpovednosti výrobcov pre obaly preukazuje, že uvedené zmluvné zabezpečenie zodpovedá objemu zberu, ktorý zaručuje splnenie vyhradených povinností v rozsahu súhrnného zberového podielu zastúpených výrobcov ...“.

Tento princíp je logický aj z toho dôvodu, že až prebiehajúci kalendárny rok (v roku 2016 len II. polrok) ukáže, aký reálny objem zberu a aké reálne množstvo odpadu dokáže triedený zber v konkrétnej obci vygenerovať.

Vyššia miera zazmluvnenosti dokonca môže nastať aj v dôsledku výslovne objektívnej okolnosti – ako následok legitímneho prilosovania obcí mechanizmom ustanoveným v § 31 ods. 12 písm. c) zákona o odpadoch (obcí, ktoré nemajú uzavretú zmluvu so žiadnou organizáciou zodpovednosti výrobcov pre obaly).

Pre zabránenie zneužitia vyššej miery úspechu pri akvizičnej činnosti organizácie zodpovednosti výrobcov, dôsledkom čoho by mohla nastať situácia, že niektoré iné organizácie zodpovednosti výrobcov by nemali dostatok obcí pre pokrytie potrieb svojich klientov, zákon ustanovil samostatný inštitút –prerozdeľovanie tzv. presahujúcich množstiev - tzn. množstiev vyzbieraných odpadov, ktoré akvizične úspešná organizácia zodpovednosti výrobcov už nepotrebuje na plnenie žiadnych svojich povinností, tzn. ani povinností, ktoré sú na rovnaké množstvá vyzbieraného odpadu priamo naviazané (napr. povinnosť plnenia záväzných limitov zhodnotenia a recyklácie odpadov z obalov).

A tu sa dostávame k jadru problému, ktorý naznačujú poznatky z kontrolnej činnosti Slovenskej inšpekcie životného prostredia SR (ďalej len „SIŽP“) realizovanej v tomto roku a zameranej na činnosť jednotlivých organizácií zodpovednosti výrobcov pre obaly s autorizáciami udelenými v roku 2016.

Aplikačná prax SIŽP podľa nášho názoru totiž neguje pôvodný princíp a filozofiu plnenia povinnosti zberového podielu, keď vyššiu mieru zazmluvnenosti organizácie zodpovednosti výrobcov a obcí klasifikuje ako nezákonný stav.

SIŽP bez ohľadu na iné zákonné ustanovenia (inštitút presahujúcich množstiev) a súvislosti vzájomne prepojených iných povinností (najmä povinnosťou plnenia záväzných limitov zhodnocovania a recyklácie odpadov z obalov) vykladá princíp § 28 ods. 5 písm. f) zákona o odpadoch ako princíp prísne vyrovnanej bilancie zameranej iba na vyhodnotenie miery plnenia súhrnného zberového podielu a tým nepriamo nepripúšťa vyššiu mieru zazmluvnenosti obcí.

Vychádzajúc z poslednej novely zákona o odpadoch, schválenej Národnou radou SR 18. októbra 2017, ktorou došlo k úprave aj uvedeného princípu bilancie, je zrejmé, že s prísnejším výkladom uvedeného ustanovenia sa stotožnilo aj Ministerstvo životného prostredia SR, ktoré návrh schválenej novely vypracovalo.

Štátny dozor versus praktický život systému

Tento prístup nepovažujeme za správny. Ako sme uviedli vyššie, zákon o odpadoch vychádzajúc z v úvode uvedených princípov zabezpečenia triedeného zberu a charakteru činnosti organizácie zodpovednosti výrobcov pre obaly nikdy nemal za cieľ postihovať tie organizácie zodpovednosti výrobcov, ktoré spravili nadprácu a cestou svojej akvizičnej činnosti reagujúcej na pomerne rozsiahle spektrum zákonných povinností (prípadne aj v dôsledku zlosovania) si zabezpečili uzatvorenie zmluvných vzťahov s obcami v miere, ktorá sa po skončení príslušného kalendárneho roka ukázala ako vyššia, než bolo potrebné (potrebné s ohľadom na minimálne zákonné požiadavky týkajúce sa ich klientov, čo však nie je možné presne naplánovať na začiatku príslušného kalendárneho roku).

Prípadné presahujúce množstvá mali byť prerozdeľované na úrovni koordinačného centra pre obaly a takým spôsobom malo dôjsť k uspokojeniu potrieb aj tých organizácií zodpovednosti výrobcov, ktoré zo zabezpečovaných triedených zberov nemali dostatočný objem zberu na plnenie súhrnného zberového podielu (hoci v zmysle požiadaviek na udelenie autorizácie takýto objem zberu mali mať zabezpečený).

Aplikačný (SIŽP) a už aj legislatívny (posledná novela) odklon od pôvodnej filozofie môže mať zásadný negatívny dosah na rozvoj triedených zberov a vznik či fungovanie organizácií zodpovednosti výrobcov pre obaly.

Rovnaký právny názor, totiž že vyšší počet zazmluvnených obcí nie je porušením zákona, ale nižší počet obcí áno, zastávajú aj iní špecialisti - právnici venujúci sa tejto oblasti (Ján Lazur a Radovan Pala, EurActiv , 21.11.2017 https://euractiv.sk/autor/radovan-pala/).

Bola novelizácia skutočne nevyhnutná a prínosná?

V kontexte zmien zákona o odpadoch obsiahnutých v poslednej novele je potrebné uviesť, že novelizačným bodom č. 65 sa zmenilo legislatívne vymedzenie princípu bilancie posudzovania objemu zazmluvnenia s obcami obsiahnutého v § 28 ods. 5 písm. f), keď vetu za bodkočiarkou nahradil tento text: „organizácia zodpovednosti výrobcov pre obaly preukazuje, že súhrnný počet obyvateľov v zmluvných obciach zodpovedá súhrnnému trhovému podielu jej zastúpených výrobcov“.

Uvedenou zmenou došlo k úplnému odklonu od doterajšieho princípu bilancie, založenom na posudzovaní počtu zazmluvnených obcí na báze objemu zberu vo vzťahu k rozsahu vyhradených povinností zastúpených výrobcov. O tom, či pôjde o zmenu k lepšiemu, možno polemizovať hneď z nasledovných dôvodov:

  • legislatívno-technická stránka textu – keď sa majú porovnať v podstate neporovnateľné veličiny (údaj o počte obyvateľov k percentuálnemu vyjadreniu predstavujúcemu trhové postavenie organizácie zodpovednosti výrobcov) – interpretácia tohto ustanovenia bude pomerne ťažká a to pre nejednoznačnosť a nelogickosť právneho textu a bude sa musieť opierať len o výklady a usmernenia zo strany Ministerstva životného prostredia SR, ktoré však nie sú všeobecne záväzné,
  • skutočná tvorba komunálneho odpadu sa deje tam, kde jeho pôvodcovia reálne žijú, čo častokrát nie je tam, kde majú aj trvalý pobyt. Tzn. uvedeným novým ustanovením došlo k odklonu od porovnávania počtu obcí a reálnej tvorby komunálneho odpadu v nich ku reálnym potrebám zastúpených výrobcov a namiesto toho sa bude porovnávať štatistický údaj o počte obyvateľov (pri ktorom sa realita môže výrazne líšiť) s údajom o súhrnnom trhovom podiele,
  • organizácie zodpovednosti výrobcov pre obaly sa pri svojej činnosti nebudú prioritne zameriavať na zabezpečenie objemu zberu v závislosti od množstva reálne vznikajúceho komunálneho odpadu, ale budú sa zameriavať na naplnenie kritéria štatistického počtu obyvateľov. Takýto stav môže v mnohých obciach spôsobiť nedostatok finančných prostriedkov na triedený zber, čo sa môže odraziť predovšetkým na poddimenzovaní zberovej infraštruktúry, znížení rozsahu informačných kampaní a celkovom spomalení až zastavení rozvoja triedeného zberu,
  • vzhľadom k tomu, že preukázanie splnenia § 28 ods. 5 písm. f) je povinnou náležitosťou každej organizácie zodpovednosti výrobcov, či už pri získavaní autorizácie, ako aj pri prevádzkovaní systému kolektívneho nakladania s vyhradeným prúdom odpadov, uvedené ustanovenie de-facto v budúcnosti znemožní výrobcom obalov, ktorých obaly netvoria komunálne odpady, zakladať nové organizácie zodpovednosti výrobcov, ktoré budú na kolektívnom základe plniť v prevažnej miere len ich potreby (tzn. nebudú prioritne zamerané na komunálne odpady).

Záverečný pohľad autorov článku

Vyššie opísaný prístup SIŽP a legislatívne úsilie Ministerstva životného prostredia SR preto zákonite u časti odbornej verejnosti (vrátane autorov článku) vyvolávajú otázku, prečo po tak krátkom čase od zavedenia nového spôsobu zabezpečenia systému triedeného zberu dochádza k tak významnému odklonu od pôvodnej filozofie , ktorá bola po dlhých a zásadných diskusiách konsenzuálne prijatá v Legislatívnom zámere a následne aj v platnom znení zákona o odpadoch.

Je skutočne nevyhnutné za obdobie, ktoré z hľadiska nábehu na nový systém bolo potrebné vnímať skôr ako testovacie (II. polrok roku 2016), tendenčne a podľa nášho názoru aj zákonu nezodpovedajúcim spôsobom postihovať tie organizácie zodpovednosti výrobcov pre obaly, na ktorých stojí celý systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre obaly v Slovenskej republike a ktoré v rozhodujúcej miere spravujú zdroje na financovanie triedeného zberu komunálnych odpadov?

Rovnako tak vyvstáva otázka, ako sa právne nejasné a priamo nevykonateľné nové ustanovenie zákona prejaví na rozvoji triedeného zberu komunálnych odpadov.

Alebo snáď zmena filozofie signalizuje budúce zámery ministerstva na ďalšiu zmenu celého systému v avizovanej novele zákona o odpadoch v roku 2018?

Nebolo by vhodnejšie akceptovať dlhšiu inkubačnú dobu na zavedenie nového systému triedeného zberu a praktické problémy riešiť pružnejšie formou metodických usmernení, než unáhlene prijímať legislatívne zmeny bez dôkladnej znalosti slabých miest systému?

Ako osoby, ktoré sa dlhodobo a komplexne venujeme problematike odpadového hospodárstva v Slovenskej republike, sa nazdávame, že netrpezlivý prístup zo strany ministerstva a jemu podriadenej SIŽP pri prechode na nový systém zabezpečovania triedeného zberu na obciach, ktorý sa prejavuje unáhlenými legislatívnymi zmenami a účelovou aplikáciou zákonných ustanovení, nie je šťastným krokom z hľadiska budúceho vývoja odpadového hospodárstva.

JUDr. Božena Gašparíková, CSc., Mgr. Pavol Takáč


Zdroj: Euractiv.sk


Pozn. red.: Príspevok je autorským článkom zaslaným redakcii. Názory prezentované v ňom môžu, ale nemusia vyjadrovať názor redakcie Odpady-portal.sk.


Diskusia (0)

Pridajte komentár

Táto funkcia zabraňuje robotom pridávať neadekvátne príspevky. Zadajte prosím overovací kód, ktorý vidíte na obrázku.

Captcha image
Show another codezobraziť iný obrázok

Mohlo by vás zaujímať

Aplikačná novela zákona o odpadoch – časť tretia: Pneumatiky

Aplikačná novela zákona o odpadoch – časť tretia: Pneumatiky

Zmeny sa týkajú povinností výrobcu a distribútora pneumatík, ako aj ich spracovateľa. Článok vyšiel v mesačníku Odpadové hospodárstvo 2018/01.

Vladimír Šinák: Radikálna zmena systému môže zničiť trh

Vladimír Šinák: Radikálna zmena systému môže zničiť trh

Ministerstvo sa rozhodlo k zásadnej zmene v odpadovom hospodárstve. Návrh nového zákona o odpadoch však neprináša potrebné systémové riešenia, ale v mnohých návrhoch je krokom zlým smerom, hovorí Vladimír Šinák, predseda predstavenstva oprávnenej organizácie NATUR-PACK, a.s. Rozhovor vyšiel v mesačníku ODPADOVÉ HOSPODÁRSTVO, 2014/06.

EXKLUZÍVNE: Zmeny vo vyhláške o evidenčnej povinnosti a ohlasovacej povinnosti od 15. októbra 2017

EXKLUZÍVNE: Zmeny vo vyhláške o evidenčnej povinnosti a ohlasovacej povinnosti od 15. októbra 2017

Prinášame prehľad zmien vo vyhláške č. 366/2015 o evidenčnej povinnosti a ohlasovacej povinnosti, ktorá bola zmenená v októbri minulého roku novelou vyhlášky č. 246/2017 Z. z. Týka sa najmä ohlasovania plastových tašiek.