Prečo je zákon o Envirofonde v rozpore s právom EÚ (PRÁVNY POHĽAD)

Na základe nového zákona o environmentálnom fonde ^[1] má byť Environmentálny fond (ďalej ako „Envirofond“) konkurentom organizácií zodpovednosti výrobcov (ďalej len „OZV“), avšak s cenami stanovenými štátom. Tým sa vytvára štátna inštitúcia, ktorej fungovanie ako OZV je v rozpore s právom EÚ a nezákonne zasahuje do existujúceho trhu OZV.

Rozpor s článkom 106 Zmluvy o fungovaní Európskej únie

Envirofond je priamo podriadený ministrovi životného prostredia, ktorý rozhoduje aj o použití finančných prostriedkov Envirofondu. Envirofond je teda verejným podnikom v zmysle článku 106 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej aj „ZFEÚ“). Klasické organizácie zodpovednosti výrobcov, tak ako ich poznáme, predstavujú súkromné podniky.

Článok 106 ZFEÚ obsahuje zásadu, že so súkromnými a verejnými podnikmi sa musí zaobchádzať rovnako.

Z návrhu zákona je zrejmé, že v tomto prípade dochádza k odlišnému zaobchádzaniu. Hoci súkromné OZV a Envirofond majú viacero povinnosti spoločných (povinnosť získať autorizáciu, možnosť odňatia autorizácie, dodržiavanie 10 % hranice administratívnych nákladov, povinný reporting, sankcionovanie), v otázke financovania, teda spôsobu určenia výšky platieb zo strany výrobcov vyhradených výrobkov, sa k nim pristupuje odlišne. Kým platby voči súkromným OZV sú vo výške skutočných nákladov a určuje ich slobodný trh (s výnimkou 10 % hranice administratívnych nákladov), tak výška platieb voči Envirofondu bude určená nariadením vlády.

Podľa aktuálnej právnej úpravy sú výrobcovia povinní platiť skutočné náklady spojené s nakladaním s vyhradeným prúdom odpadov. Návrh zákona však v tomto smere mení tento princíp, keď skutočné náklady budú platiť výrobcovia len súkromnoprávnym OZV, avšak pokiaľ ide o Envirofond, budú platiť poplatok stanovený v nariadení vlády. Z návrhu zákona teda nevyplýva požiadavka, že náklady platené Envirofondu musia byť skutočné.

Tiež návrh nestanovuje, ako bude výška platieb voči Envirofondu určená. Hoci z dôvodovej správy vyplýva, že „výška platieb by mala vychádzať z priemerných trhových cien jednotlivých prúdov odpadov, ktoré zahŕňajú zber a následné činnosti zhodnocovania a zneškodňovania daného odpadu“, kým táto požiadavka nie je stanovená v zákone, ostáva len v rovine zbožného priania^[2].

Tiež treba spomenúť požiadavku, že náklady na správu OZV nesmú presiahnuť 10 % celkových platieb od výrobcov. Na jednej strane tak zákon stanovuje, že náklady, ktoré majú výrobcovia znášať, majú byť skutočné, na druhej strane sú však OZV sankcionované (v podobe zrušenia autorizácie) v prípade, ak (hoci aj) skutočné náklady na správu OZV presiahnu 10 % celkových nákladov. Envirofond síce môže byť z tohto dôvodu tiež sankcionovaný, avšak nie je viazaný požiadavkou skutočných nákladov.

Z uvedeného vyplýva, že so súkromnými OZV zaobchádza zákon inak, než so štátnym Envirofondom.

Ak sa vrátime k článku 106 ZFEÚ, tak treba uviesť, že zo zásady rovnakého zaobchádzania existujú výnimky, teda nie každý prípad rovnakého zaobchádzania musí byť nevyhnutne v rozpore s článkom 106 ZFEÚ.

Výnimkou z článku 106 ZFEÚ sú prípady, ak sa zákonnou úpravou zabezpečuje poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a ak sú tieto výnimky nevyhnutné, pretože inak by nebolo možné naplniť tento hospodársky záujem.

Pokiaľ ide o všeobecný hospodársky záujem, v tejto súvislosti bolo judikované, že záujem na ochrane životného prostredia je možné považovať za všeobecný hospodársky záujem^[3], takže bez nejakej hlbšej analýzy predpokladajme, že táto podmienka je v tomto prípade splnená.

Problematická je však druhá podmienka, a síce nevyhnutnosť. Požiadavka nevyhnutnosti spočíva v tom, že bez príslušného mocenského zásahu nebude možné naplniť hospodársky záujem, teda záujem na ochrane životného prostredia, konkrétne, zabezpečiť nakladanie s vyhradenými prúdmi odpadov v súlade so zákonom o odpadoch. Nevyhnutnosť by predpokladala, že v súvislosti s rozšírenou zodpovednosťou výrobcov by buď trh vôbec neexistoval (žiadni výrobcovia by nemali záujem založiť OZV), alebo by fatálnym spôsobom zlyhával, teda by neplnil svoju funkciu^[4]. Mocenský zásah štátu tak má kompenzovať zlyhanie trhu v oblasti všeobecného hospodárskeho významu a len vtedy je tento zásah legitímny.

K uvedenému však na Slovenku nedochádza a predkladateľ návrhu zákona netvrdí a ani nijakým spôsobom neosvedčuje, že by k tomu malo dochádzať. Na uvedené upozornil aj Protimonopolný úrad Slovenskej republiky keď uviedol, že „uvedená zmena predstavuje významný zásah do doterajšieho systému zodpovednosti výrobcov, kedy do konkurenčného systému bude môcť vstúpiť štátny subjekt, ktorého primárnou úlohou je úplne iná činnosť (...). V súvislosti s návrhom zákona nebolo v dôvodovej správe odôvodnené, z akých konkrétnych dôvodov je potrebné, aby do oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov vstúpil štát, rovnako neboli vyhodnotené prínosy a riziká tejto zmluvy“^[5]. Navyše, Environmentálny fond nemá žiadnu osobitnú úlohu prostredníctvom ktorej by mohol „spasiť“ existujúci trh, bude len ďalšou OZV popri iných, súkromnoprávnych, OZV.

Z uvedených dôvodov nie je podmienka nevyhnutnosti splnená.

Ak by aj existovali vyššie uvedené legitímne dôvody na nerovné zaobchádzanie so súkromnými a verejnými subjektami (s čím sa nestotožňujeme), z článku 106 ZFEÚ vyplýva požiadavka, že celý systém, ako aj financovanie, musia byť vopred, objektívne a transparentné stanovené. Ak už raz dochádza k mocenskému zásahu, musí byť zabezpečené, aby nedochádzalo k neodôvodnene vysokým platbám, teda nadmernej kompenzácii v prospech štátneho subjektu, alebo naopak nízkym platbám, ktoré by zasa znamenali zakázanú štátnu pomoc.

Táto požiadavka v tomto prípade nie je splnená. Návrh zákona len stanovuje, že platby výrobcov v prospech Envirofondu budú stanovené nariadením vlády. Toto nariadenie však nie je známe, takže cenotvorba nie je známa vopred, nie je objektívna ani transparentná. Navyše chýba transparentnosť celého systému, keďže Envirofond vykonáva rôzne úlohy a návrh zákona neustanovuje prísne oddelenie činností z účtovného ani organizačného hľadiska. Preto nemožno vylúčiť krížové financovanie. Bez jasných, objektívnych a nediskriminačných pravidiel pre všetkých účastníkov trhu hrozí nasledovné:

• Envirofondu budú vyplácané platby vyššie než je potrebné na financovanie rozšírenej zodpovednosti výrobcov, teda dôjde k nadmernej kompenzácii, čo je v rozpore s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ, alebo
• Envirofondu budú vyplácané platby nižšie, čím dôjde k zakázanej štátnej pomoci vo vzťahu k zastúpeným výrobcom a v neposlednom rade aj k vytlačeniu súkromnoprávnych OZV z trhu.

Na základe vyššie uvedeného dospievame k záveru, že návrh zákona je v rozpore so Zmluvou o fungovaní Európskej únie, čo odôvodňuje jeho zrušenie, nakoľko Zmluva o fungovaní Európskej únie má prednosť pred vnútroštátnym právnym poriadkom SR.

Pre úplnosť uvádzame, že v poslednom čase sa často uvádza ako návod na štátne zásahy do trhu OZV alebo dokonca na monopolizáciu systému, rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci C-254/23, INTERZERO. Týmto rozsudkom sa však v tomto článku nebudeme zaoberať, keďže v jeho prípade sa riešila právne odlišná situácia, než je predmetom navrhovaného zákona.

Rozpor so smernicou o odpade

Podľa článku 8a smernice o odpade^[6], je Slovenská republika povinná zabezpečiť, aby finančné príspevky, ktoré výrobcovia vyhradených výrobkov platia:

1. nepresiahli náklady, ktoré sú potrebné na poskytovanie služieb v oblasti odpadového hospodárstva nákladovo efektívnym spôsobom,
2. boli stanovené transparentným spôsobom medzi príslušnými aktérmi.

a. Maximálne náklady

Účelom pravidla pod písmenom a) je ochrana výrobcov, teda aby systém znášania nákladov zakotvený členským štátom garantoval, že výrobcovia nebudú platiť viac, než je nevyhnutné na efektívne plnenie ich vyhradených povinností.

Uvedený bod teda ustanovuje maximálnu hranicu nákladov, ktorú musia výrobcovia znášať, pričom táto má odrážať reálne potrebné náklady. S ohľadom na to, že zákon stanovuje požiadavku, aby výrobcovia platili Envirofondu platby určené nariadením vlády, pričom vôbec neustanovuje formu ich kalkulácie, ani požiadavku, že majú odrážať skutočné náklady (na rozdiel o súkromných OZV), zákonná úprava nerešpektuje uvedenú požiadavku smernice o odpade. Dochádza tak k paradoxnej situácii, že kým pri súkromných OZV existuje zákonné kritérium primeranosti nákladov, tak pri štátnom Envirofonde uvedené kritérium úplne absentuje.

Nariadenie vlády by aspoň teoreticky mohlo spĺňať požiadavku smernice o odpade, ak by výška platieb v ňom stanovená naozaj reflektovala trhové ceny, resp. skutočné náklady potrebné na zabezpečenie plnenia vyhradených povinností. Tieto náklady by však museli rešpektovať regionálne rozdiely v nákladoch a museli by pružne reagovať na zmeny na trhu. V tejto súvislosti máme pochybnosti, či nariadenie vlády je schopné naplniť tieto požiadavky.

b. Transparentné stanovenie medzi jednotlivými aktérmi

Pod písmenom b) smernica o odpade upravuje dve rozdielne požiadavky. Prvou je, že platby musia byť stanovené transparentne. To znamená, že výrobca má právo poznať kalkuláciu finančných príspevkov, čím sa má okrem iného zabezpečiť, aby mal možnosť si overiť, či je výška v súlade so smernicou o odpade. Nariadenie vlády tak splní požiadavku v smernici o odpade len v prípade, ak z neho bude vyplývať kalkulácia, na základe ktorej sa určila výška platieb v prospech Envirofondu.

Druhou požiadavkou je, aby finančné príspevky boli stanovené medzi jednotlivými aktérmi. Nakoľko budú platby stanovené nariadením vlády, zastávame názor, že táto požiadavka nebude dodržaná.

Bernhard Hager, Mária Sadloňová
Eversheds Sutherland, advokátska kancelária, s. r. o.

[1] Legislatívny proces dostupný na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=10522.

[2] Na ilustráciu možno poukázať na fixné minimálne sadzby na určenie nákladov na zabezpečenie triedeného zberu a zhodnotenia odpadov z obalov a odpadov z neobalových výrobkov, ktoré boli zakotvené vo vyhláške o rozšírenej zodpovednosti výrobcov ( vyhláška č. 373/2015 z. z., v znení účinnom od 12. 12. 2020). Stanovenie danej fixnej sadzby bolo kritizované z dôvodu, že nebola stanovená transparentne, nepodliehala periodickým úpravám s ohľadom na vývoj na trhu a bola stanovená plošne, teda nezohľadňovala regionálne špecifiká.

[3] Pozri napr. rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci BFI Holding, C-360/96.

[4] Pozri napr. závery generálnej advokátky Sharpston, ktorá uviedla, že základnou podmienkou je, že „sa poskytuje niečo, čo slúži verejnému záujmu, ale čo by voľný trh neposkytoval bez verejnej intervencie (alebo by poskytoval za iných podmienok, pokiaľ ide o kvalitu, bezpečnosť, dostupnosť, rovnaký prístup alebo všeobecný prístup) (tzv. test zlyhávania trhu)“. Návrhy vo veci Farrell, C-413/15). Podobne rozsudok vo veci T-366/13 Francúzsko/Komisia.

[5] List Protimonopolného úradu Slovenskej republiky zo dňa 13. 10. 2025, adresovaný Výboru pre pôdohospodárstvo a životné prostredie.

[6] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES o odpade a o zrušení určitých smerníc.

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.