Demokratizácia správnych rozhodnutí

Odvolávaním sa na Aarhuský dohovor[i], právo EÚ alebo jednoducho „vôľu ľudu“ sa čím ďalej tým viac podporuje účasť verejnosti pri rozhodovaní správnych orgánov o veľkých projektoch ako spaľovní odpadov, skládok, diaľnic a pod.

Téma demokratizácie správnych rozhodnutí sa u nás nastolila v súvislosti s návrhom novely stavebného zákona[ii], ktorú predložili poslanci NRSR Pavol Frešo a Jozef Mikuš[iii].

Podľa tejto novely mali obce a vyššie územné celky na účely územného konania vydávať formou uznesenia daného zastupiteľstva súhlasné stanoviská pri vybudovávaní skládok[iv]. Vzhľadom na nedostatočnú podporu v koalícii však novela zákona schválená nebola. Napriek tomu ide o tému, ktorá otvára mnohé otázky, ktorým sa budeme venovať v tomto článku.

Môže verejnosť sama rozhodovať?

Pri otázke „demokratizácie verejnej správy“ je potrebné rozlišovať medzi „kontrolou verejnosti“ a „rozhodovaním verejnosti“.

Celé právo EÚ, ako aj medzinárodné dohovory, predovšetkým Aarhuský dohovor, zdôrazňujú dôležitosť „kontroly verejnosti“, t.j. právo dotknutých občanov, mimovládnych organizácií, susedov, atď. nahliadať do podkladov rozhodnutia, vyjadrovať sa k nim, podávať žiadosti a nechať preskúmať rozhodnutie správneho orgánu súdom.

---

Článok vyšiel v septembrovom vydaní mesačníka Odpadové hospodárstvo. Pre objednanie časopisu prejdite na cenník služieb.

---

Je však potrebné upozorniť na to, že hoci právo EÚ, ako aj medzinárodné dohovory, dôležitosť „kontrolujúcej verejnosti“ zdôrazňujú, nevytvárajú právny základ na to, aby „verejnosť“ o projekte sama rozhodovala.

Účasť verejnosti, ktorá presahuje kontrolu a zahŕňa aj jej právo spolurozhodovať, stojí v protiklade ku stredoeurópskej ústavnej tradícii a právu EÚ, ktoré prostredníctvom „princípu právneho štátu“ vyžaduje, aby mal navrhovateľ pri splnení všetkých právnych predpisov nárok na vydanie povolenia.

Už v roku 1925 Hans Kelsen, významný ústavný právnik narodený v Prahe, pre rozvoj práva v strednej Európe napísal, že kontrolujúca verejnosť je jedným zo základných princípov parlamentárnej demokracie, hoci na stredných a nižších inštanciách verejnej správy môže demokratizácia znamenať práve zrušenie demokracie zákonodarstva[v].

Správnym rozhodnutím je „individuálny správny akt, ktorým sa predpísaným procesným postupom autoritatívne zasahuje do právnej situácie konkrétnych fyzických alebo právnických osôb[vi]“.

Pod demokratizáciou možno zase rozumieť „zavádzanie demokratických zásad, budovanie, organizovanie niečoho podľa zásad demokracie; sprístupnenie širokým vrstvám ľudu, zľudovenie[vii]“. Už definície týchto dvoch pojmov naznačujú, že ich zlúčenie nie je jednoduché.

Z právneho hľadiska je potrebné sa zamyslieť nad tým, či by zavedenie spolurozhodovania v rámci správneho konania nebolo nezákonné, v rozpore s ústavou alebo právom Európskej únie.

1. (Ne)rovnaké zaobchádzanie

Pri diskutovaných novelách zákonov je pozoruhodné, že sa týkajú len určitých druhov zariadení, pričom iné zariadenia s porovnateľným alebo väčším potenciálom znečisťovania „spolurozhodovaniu verejnosti“ podliehať nemajú.

S prihliadnutím na vyššie spomínaný návrh zákona je potrebné zdôrazniť všeobecne platnú zásadu rovnakého zaobchádzania založenú na čl. 12 ústavy SR[viii]. Článok 12 ústavy SR síce nie je možné celý aplikovať na právnické osoby, ktoré tiež môžu byť žiadateľmi o vydanie rozhodnutia, ale i na ne sa vzťahujú základné ústavné princípy.

„Vo všeobecnosti a v teoretickej rovine je princíp rovnosti vymedzený ako právo na to, aby sa v rovnakých prípadoch zaobchádzalo s osobami rovnako (formálny prístup) a v rozdielnych veciach sa toto zaobchádzanie odlišovalo (materiálny prístup)[ix].“

Spomínaná novela plánovala zaviesť súhlasné stanovisko formou uznesenia daného zastupiteľstva obce alebo vyššieho územného celku len pre tzv. „ostatné inžinierske stavby“, pričom ako ostatné inžinierske stavby boli definované len skládky odpadov.

Prečo malo prináležať toto „špeciálne“ postavenie len skládkam odpadov a nie aj iným priemyselným alebo iným zariadeniam a stavbám, ako napr. elektrárňam, chemickým fabrikám, chovu dobytku alebo iným zariadeniam na zneškodňovanie odpadov, ktoré môžu mať taktiež (negatívne) vplyvy na životné prostredie, zdravie alebo majetok, nie je vecne podložené. Dôvodová správa k návrhu novely len konštatovala faktický stav pri povoľovaní skládky odpadov v Pezinku.

V zmysle judikatúry Ústavného súdu SR „Za diskriminačnú úpravu však možno považovať takú úpravu... ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže alebo ani nevie rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením[x].“

Odhliadnuc od nedostatočného, respektíve chýbajúceho odôvodnenia pri navrhovanej novele stavebného zákona je potrebné spomenúť, že náš právny poriadok dáva obci ako aj občanom a verejnosti dostatočné množstvo možností vyjadriť svoj názor k pripravovanému zámeru (nie len ku skládkam) v rámci územného, stavebného konania, integrovaného povoľovania alebo posudzovania vplyvov na životné prostredie. Preto podľa nášho názoru ani nie je možné rozumne odôvodniť legitímny cieľ, ktorý by bolo potrebné dosahovať práve takto zvoleným legislatívnym riešením.

2. Právo na spolurozhodovanie

Ústava SR dáva občanom „právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov[xi]“. Za týmto právom sa skrýva „príležitosť hlasovať o otázkach verejného záujmu v národnom (celoštátnom) a regionálnom (miestom) referende, ďalej hlasovať o voľbe svojich zástupcov v Národnej rade Slovenskej republiky a v Európskom parlamente, právo zvoliť prezidenta SR, ako aj právo hlasovať o svojich zástupcoch v orgánoch miestnej samosprávy[xii].“

Toto právo nepredstavuje možnosť rozhodovať o žiadostiach v správnom konaní. O žiadostiach môžu rozhodovať len príslušné správne orgány, ktorých definícia sa nachádza v § 1 ods. 2 správneho poriadku[xiii], ktorým bola podaná žiadosť. Iné správne orgány, obce alebo verejnosť môžu mať postavenie dotknutého orgánu, príp. účastníka konania, a teda majú možnosť sa ku podkladom rozhodnutia vyjadrovať a uvádzať vecné argumenty, ale nikdy nemajú možnosť o žiadosti a podkladoch rozhodovať. Toto právo prináleží len príslušnému správnemu orgánu, ktorý je viazaný dodržiavať pri rozhodovaní všetky právne predpisy, vrátane ústavy.

Ústava SR a ani zásady európskeho práva neposkytujú priestor pre tzv. „demokratizáciu správnych rozhodnutí“. Ako už bolo vyššie uvedené, Aarhuský dohovor priznáva občanom a verejnosti právo na informácie, kontrolu a súdny proces, ale neobsahuje žiadne práva na spolurozhodovanie.

3. Princíp právneho štátu – predvídateľnosť rozhodnutia

Platí princíp právneho štátu, ktorý požaduje transparentný a vykonateľný rozhodovací proces. Pritom navrhovateľ, ktorý splní všetky technické a právne podmienky, musí mať právny nárok na priznanie povolenia. „Demokratické rozhodnutia“ ako napr. referendum alebo rozhodnutia grémia zástupcov ľudu, sa v takomto rozhodovacom procese nepredpokladajú.

„Neoddeliteľnou súčasťou princípov právneho štátu zaručeného podľa. čl. 1 ústavy je aj princíp právnej istoty. Tento spočíva okrem iného v tom, že všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať[xiv].“

„K princípom právneho štátu patrí aj predvídateľnosť spôsobu, akým štátny orgán právnu normu uplatní[xv]“, na základe čoho sa navrhovateľ môže spoľahnúť na uplatnenie zaužívaných princípov a z toho plynúcich rozhodnutí. Navrhovateľ má teda možnosť „predvídať nielen následky svojich právnych úkonov, možnosti a spôsoby uplatnenia svojich práv voči štátu, ale predovšetkým konanie štátnych orgánov a ich zmysel[xvi].“

Preto je rozhodovanie o udelení konkrétneho rozhodnutia len v rukách príslušného správneho orgánu, ktorý koná zásadne nestranne, nezávisle a objektívne, čo vylučuje jeho svojvôľu[xvii]. Zásah do rozhodovania správneho orgánu rozhodnutím zastupiteľstva obce alebo vyššieho územného celku tým spôsobom, že nestranné, nezávislé a objektívne rozhodovanie už možné nie je, odporuje ústave SR.

[i] Dohovor EHK OSN o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Slovenská republika k nemu pristúpila v roku 1998

[ii] Zákon č. 50/1976 Zb.  o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov

[iii] http://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=4030, parlamentná tlač 89

[iv] § 39e ods. 2 navrhovanej novely zákona

[v] Kelsen, Hans: Allgemeine Staatslehre, 1. Auflage,1925, dotlačok Österreichische Staatsdruckerei 1993, str. 354, 356

[vi] Sobihard, Jozef: Komentár k správnemu poriadku 71/1967 Zb. ku § 46

[vii] Slovník slovenského jazyka dostupný na http://slovnik.azet.sk/pravopis/slovnik-sj

[viii] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb v platnom znení

[ix] PL. ÚS 8/04. Nález z 18. októbra 2005 v Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 153

[x] PL. ÚS 21/2000. Nález z 15. novembra 2000 v Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 154

[xi] Čl. 30 ods. 1 Ústavy SR

[xii] Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 350

[xiii] Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov

[xiv] Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 90

[xv] Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 90

[xvi] II. ÚS 58/2001. Nález z 31. októbra 2001 v Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 101

[xvii] Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky - Komentár, 2. vydanie, Heuréka, 2007, str. 101

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.