Program odpadového hospodárstva SR a jeho (ne)záväznosť (PRÁVNY POHĽAD)

Môže MŽP SR na účely povolenia cezhraničnej prepravy odpadu vyžadovať od oznamovateľa cezhraničnej prepravy predloženie informácií a dokumentov preukazujúcich splnenie podmienok definovaných v Programe odpadového hospodárstva SR (ďalej len „POH SR“)?

V našej praxi sa stretávame s tým, že MŽP SR pri povoľovaní cezhraničnej prepravy odpadu vyžaduje od oznamovateľa cezhraničnej prepravy predloženie informácií a dokumentov preukazujúcich splnenie podmienok pre cezhraničný pohyb odpadu definovaných v záväznej časti POH SR s tým, že ak tieto dokumenty a informácie oznamovateľ v stanovenej lehote nepredloží, a teda oznámenie nedoplní, MŽP SR oznámenie o preprave oznamovateľovi vráti¹ (a teda cezhraničnú prepravu nepovolí).

Program odpadového hospodárstva (ďalej len „POH“) je programový dokument, ktorý sa vypracúva pre určenú územnú oblasť v súlade s hierarchiou a cieľmi odpadového hospodárstva a ktorý obsahuje analýzu súčasného stavu odpadového hospodárstva tejto územnej oblasti a opatrenia, ktoré je potrebné prijať na zlepšenie environmentálne vhodnej prípravy na opätovné použitie, recyklácie, zhodnocovania a zneškodňovania odpadu, ako aj hodnotenie, ako bude program podporovať plnenie týchto cieľov a ustanovení zákona č. 79/2015 Z.z. o odpadoch². POH pre celé územie SR vypracúva MŽP SR, následne ho schvaľuje vláda SR a po schválení ho MŽP SR uverejňuje vo vestníku a na svojom webovom sídle.³

POH SR na roky 2021 – 2025 bol schválený uznesením Vlády SR č. 676/2021 zo dňa 24. 11. 2021, ale bez toho, aby bol vydaný vo forme nariadenia vlády. Má preto povahu len (prílohy) uznesenia vlády. POH SR sa delí na záväznú a smernú časť.

V zmysle uznesenia Ústavného súdu SR II. ÚS 514/2012-23 „Uznesenie vlády je vo všeobecnosti len interným aktom riadenia adresovaným členom vlády (a ostatným ústredným orgánom štátnej správy), prípadne im podriadeným orgánom štátnej správy. Jeho účelom je určiť podmienky, ktoré majú dodržiavať jednotlivé ministerstvá a ďalšie ústredné orgány štátnej správy pri príprave a predkladaní návrhov zákonov a iných všeobecne záväzných predpisov na rokovanie vlády. Z legislatívnych pravidiel vlády (pozn. v tomto kontexte z uznesenia vlády SR) však nevznikajú žiadne subjektívne práva ani povinnosti osobám stojacim mimo štruktúry štátnej správy, resp. výkonnej moci, na ktorej vrchole vláda stojí (čl. 108 ústavy).“

Z uvedeného teda vyplýva, že tzv. záväzná časť POH SR je záväzná len pre príslušné orgány štátnej správy (teda aj pre MŽP SR, krajské a okresné úrady), avšak táto nie je záväzná pre osoby stojace mimo štruktúry štátnej správy, t.j. pre ostatné fyzické a právnické osoby.

Tvorba právnych predpisov v SR je upravená zákonom o tvorbe právnych predpisov⁴. V zmysle § 1 ods. 1 zákona o tvorbe právnych predpisov všeobecne záväznými právnymi predpismi sú Ústava Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, nariadenia vlády Slovenskej republiky, vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a Národnej banky. Z vyššie uvedeného jednoznačne vyplýva, že uznesenie vlády SR nemá charakter právneho predpisu, keďže nebolo vydané vo forme nariadenia vlády SR.

Z pohľadu európskej legislatívy⁵ POH predstavuje plán nakladania s odpadom, ktorý uvádza analýzu súčasného stavu odpadového hospodárstva v danej geografickej oblasti, ako aj opatrenia, ktoré sa majú prijať na zlepšenie environmentálne vhodnej prípravy na opätovné použitie, recykláciu, zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu, a hodnotenie, ako bude plán podporovať vykonávanie cieľov a ustanovení smernice č. 2008/98/ES.

Zákon o odpadoch ustanovuje, že platný program Slovenskej republiky a program kraja sú podkladom pre opatrenia na predchádzanie vzniku odpadov, nakladanie s odpadmi, dekontamináciu a na spracúvanie územnoplánovacej dokumentácie⁶, ako aj že rozhodnutia a vyjadrenia orgánov štátnej správy odpadového hospodárstva vydávané podľa zákona o odpadoch nesmú byť v rozpore s programom príslušného kraja.⁷ Zákon o odpadoch však nehovorí o tom, že rozhodnutia a vyjadrenia orgánov štátnej správy odpadového hospodárstva nesmú byť v rozpore s POH SR.

V zmysle vyššie uvedeného orgány štátnej správy sú teda povinné pri vydávaní svojich rozhodnutí znenie POH SR zohľadniť, keďže záväzná časť POH SR (Časť 4) je v zmysle POH SR záväzným dokumentom pre rozhodovaciu činnosť orgánov štátnej správy v odpadovom hospodárstve (str. 9 POH SR, posledný odsek). Orgány štátnej správy ale nie sú oprávnené vyžadovať od subjektov stojacich mimo štruktúry štátnej správy splnenie požiadaviek definovaných v POH SR, ktorých plnenie explicitne nevyžaduje zákon o odpadoch, keďže POH SR (hoci schválené uznesením vlády SR) nie je všeobecne záväzným právnym predpisom.

Ak teda MŽP SR za účelom povolenia cezhraničnej prepravy odpadu vyžaduje od oznamovateľa cezhraničnej prepravy predloženie informácií a dokumentov preukazujúcich splnenie podmienok pre cezhraničný pohyb odpadu definovaných v záväznej časti POH SR, hoci táto je záväzná len pre orgány štátnej správy, takýto postup MŽP SR nemá oporu v slovenskej, ani v európskej legislatíve, a takéto konanie MŽP SR napĺňa znaky svojvoľnosti a nezákonnosti.

1 § 85 ods. 3 zákona č. 79/2015 Z.z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o odpadoch“)
2 § 8 ods. 1 zákona o odpadoch
3 § 9 ods. 1 zákona o odpadoch
4 zákon č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“)
5 Čl. 28 smernice Európskeho parlamentu a Rady č. 2008/98/ES o odpade a o zrušení určitých smerníc
6 § 9 ods. 7 zákona o odpadoch
7 § 9 ods. 8 zákona o odpadoch

Mgr. Sylvia Berová, advokátka
Eversheds Sutherland, advokátska kancelária, s.r.o.

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.