Parlamentní legislatívci: návrh zákona o Envirofonde nie je v súlade s právom EÚ

Vládny návrh zákona o Environmentálnom fonde Slovenskej republiky narazil na tvrdú kritiku zo strany Odboru legislatívy a aproximácie práva (OLAP) Kancelárie Národnej rady SR. Právnici parlamentu neupozorňujú iba na legislatívno-technické chyby, duplicity či nejasné formulácie, ale v kľúčovej časti stanoviska, ktoré má redakcia k dispozícii, dospievajú k vážnemu záveru: návrh podľa nich nie je v súlade s právom Európskej únie.

Najvážnejšie výhrady sa týkajú pravidiel financovania, použitia zdrojov v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov a tiež možného konfliktu záujmov, ak by Environmentálny fond súčasne reguloval aj vykonával činnosť organizácie zodpovednosti výrobcov. Prinášame súhrn najdôležitejších výhrad parlamentných legislatívcov.

Nejde iba o technické chyby

V prvej časti stanoviska kancelária parlamentu upozorňuje na viaceré vnútroštátne problémy návrhu. Kritizuje napríklad nesprávne používanie legislatívnych skratiek v prechodných ustanoveniach, chýbajúce odkazy na osobitné predpisy, duplicitné alebo zmätočné vymedzenie zdrojov fondu a neurčité pravidlá pre poskytovanie jeho prostriedkov.

Jedna z dôležitých výhrad smeruje k tomu, že návrh ponecháva fondu príliš široký priestor, aby si sám určoval podmienky a postup poskytovania peňazí. Kancelária NR SR v tejto súvislosti pripomína článok 2 ods. 2 Ústavy SR a varuje, že štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy a zákona, nie podľa vlastnej voľnej úvahy. Podľa stanoviska preto musí zákon najprv jasne určiť komplexný právny rámec, v ktorom sa budú verejné prostriedky rozdeľovať.

Rovnako upozorňuje aj na duplicity pri podmienkach, za ktorých nie je možné poskytnúť prostriedky fondu, na zmätočné poznámky pod čiarou v zákone o odpadoch a na chýbajúce prepojenia medzi novelizačnými bodmi. Okrem toho kancelária navrhuje aj viacero legislatívno-technických opráv a v závere odporúča posunúť účinnosť zákona z januára na jún.

Kľúčová je časť B: výhrady voči súladu s právom EÚ

Najvýznamnejšia časť stanoviska sa však nachádza v druhej časti. Kancelária NR SR tu pripomína, že právomoc a pôsobnosť Environmentálneho fondu SR a financovanie starostlivosti o životné prostredie patria medzi oblasti, ktoré sa musia zosúlaďovať s právom EÚ. Preto odkazuje nielen na články Zmluvy o fungovaní EÚ o slobode usadiť sa, štátnej pomoci a environmentálnej politike, ale aj na konkrétne sekundárne predpisy, najmä smernicu 2008/98/ES o odpade v znení smernice (EÚ) 2018/851, pravidlá pre obchodovanie s emisnými kvótami či nariadenie o Sociálno-klimatickom fonde.

Po tomto rámci nasleduje päť konkrétnych bodov, v ktorých kancelária rozoberá najvážnejšie problémy návrhu.

1. Právne neurčitá „ďalšia forma“ poskytovania peňazí

Prvá výhrada smeruje na § 3 návrhu zákona. Podľa neho možno prostriedky fondu poskytnúť a použiť aj „ďalšou formou, ak tak ustanoví tento zákon alebo osobitný predpis“. Kancelária NR SR upozorňuje, že nie je zrejmé, ktorý osobitný predpis má navrhovateľ na mysli, keďže v texte chýba legislatívny odkaz. Súčasne ide podľa nej fakticky o „odkaz de lege ferenda, teda na osobitný predpis, ktorý v čase prijatia zákona neexistuje“.

Stanovisko preto hovorí priamo o rozpore so zásadou právnej istoty. „Navrhované ustanovenie je v rozpore so zásadou právnej istoty, keďže navrhované ustanovenie neumožňuje adresátom právnej normy jednoznačne poznať svoje povinnosti,“ uvádza dokument s odkazom na judikatúru Súdneho dvora EÚ vo veci C-550/07.

V praktickej rovine ide o dôležitý problém. Ak zákon umožňuje vytvárať ďalšie formy poskytovania prostriedkov bez ich jasného pomenovania a bez presného právneho rámca, vytvára priestor na nepredvídateľné rozširovanie mechanizmov, cez ktoré sa budú rozdeľovať verejné zdroje.

1.1 Podmienky možno obísť cez iné formy podpory

Kancelária pri tomto bode ide ešte ďalej. Upozorňuje, že hoci návrh zákona v § 7 ods. 4 taxatívne vymenúva prípady, keď sa prostriedky vo forme dotácie, úveru alebo úhrady nákladov neposkytnú, nie je zrejmé, či by nebolo možné prostriedky poskytnúť inými formami uvedenými v § 3 ods. 1 písm. d) až f).

Inými slovami, zákon stanovuje obmedzenia, ale zároveň nevylučuje, že sa tie isté subjekty k peniazom dostanú cez iný kanál. Kancelária pritom upozorňuje, že pri odvode, príspevku alebo „ďalšej forme“ úplne chýbajú pravidlá. Doslova uvádza, že „absentuje právna úprava, ktorá by upravovala kritériá, podmienky alebo proces poskytovania prostriedkov vo forme odvodu podľa § 3 ods. 1 písm. d), príspevku podľa § 3 ods. 1 písm. e) alebo tzv. ďalšej formy podľa § 3 ods. 1 písm. f)“. Z tohto dôvodu podľa nej treba ustanovenie dopracovať.

1.2 Peniaze na riešenie infringementov? Kancelária vidí nesúlad so smernicou o odpade

Veľmi tvrdá vecná výhrada parlamentného odboru sa týka „infringementového” § 3 ods. 2 písm. i). Podľa tohto ustanovenia by bolo možné prostriedky fondu použiť na financovanie výdavkov ministerstva životného prostredia vynaložených na opatrenia smerované na odstránenie porušení vyplývajúcich z konaní podľa článkov 258 a 260 ZFEÚ alebo na predchádzanie týmto porušeniam.

Kancelária NR SR tento návrh konfrontuje s článkom 8a ods. 4 a 5 smernice (EÚ) 2018/851 o odpade, podľa ktorej musia členské štáty zabezpečiť, aby finančné príspevky výrobcov v rámci rozšírenej zodpovednosti výrobcov (RZV) pokrývali náklady potrebné na poskytovanie služieb odpadového hospodárstva, boli stanovené transparentne a aby sa finančné prostriedky využívali náležitým spôsobom.

Podľa OLAP teda smernica vylučuje použitie prostriedkov, „ktoré priamo nesúvisia s environmentálnymi záväzkami”. Kancelária tým naznačuje, že takto nastavený fond by mohol siahať na zdroje, ktoré majú podľa európskych pravidiel slúžiť na konkrétny účel v odpadovom hospodárstve.

2. Nie je jasné, kto môže žiadať o peniaze

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.