Skládková daň a poplatok za uloženie odpadu v európskom kontexte

Aj nedávny príspevok s témou poplatkov za skládkovanie akoby znovu naštartoval ďalšie kolo horúcej diskusie, či skutočne platíme na Slovensku najmenej z EU28 za skládkovanie odpadov? Je cena za jednu tonu skladovaného odpadu na Slovensku skutočne len necelých 10 eur? A naozaj zvýšením týchto poplatkov Slovensko vyrieši zásadné problémy odpadového hospodárstva?

Rozdielna terminológia

Nemusí to byť tak. V odborných diskusiách sa opakovane vyskytujú terminologické zvraty a pojmy, ktoré sa v zahraničnej praxi buď nepoužívajú, alebo majú rozdielny význam: daň, poplatok, cena za skládkovanie (v angličtine charge, taxes a gate fees). Tieto termíny si treba vysvetliť, lebo ak nezačneme používať jednotné názvoslovie, tak akékoľvek vzájomné porovnávanie v rámci EÚ28 bude absolútne zbytočné a mätúce. A Slováci zostanú na chvoste všetkých tabuliek ako krajina, ktorá nič neplní, len neustále „hasí“ nové a nové pripomienky z Európskej komisie.

Daň vs. poplatok – rozdiel v adresnosti

Niektoré zásadne informácie o skládkovej dani v EÚ vyšli v internetovom denníku Odpady-portal.sk už v minulosti (napríklad TU a TU). Podobné otázky sa v súčasnosti nastoľuju aj v susednom Česku.

Podľa Bakeša (2003) je definovaná daň ako „platobný nástroj, ktorý štát stanovuje zákonom na získanie príjmov pre úhradu celospoločenských potrieb bez toho, aby daňovým subjektom za to poskytoval ekvivalentné protiplnenie“. Podobne Boněk (2001) uvádza, že „daň je povinná zákonom určená platba do štátneho rozpočtu, ktorá je neúčelová, neekvivalentná, nenávratná a pravidelne sa opakujúca“.

Ako uvádza Dienstbier (2006), „práve neekvivalentnosť či nenávratnosť sú pritom považované za rozlišujúce kritérium medzi daňou a poplatkom. Už z týchto definícii je teda zrejme, že základnou funkciou daní je fiškálna úloha, teda získavanie finančných prostriedkov na krytie výdavkov verejných rozpočtov. Vzhľadom k tomu, že ochrana životného prostredia je už tradične základnou štátnou politikou realizovanou zo štátneho rozpočtu, majú preto niektoré dane okrem fiškálneho aj environmentálny rozmer – plnia funkcie motivačné a alokačné.“

Podľa OECD (2001) ako tzv. ekologické dane môžeme označiť tie, ktorých predmetom zdanenia sú skutočnosti s nepriaznivým dopadom na životné prostredie.

Poplatok je potom definovaný ako povinná platba spojená s protiplnením zo strany príjemcu. Takýmto protiplnením v oblasti ochrany životného prostredia je najčastejšie povolenie využívania ekonomických funkcii životného prostredia (Dienstbier, 2006).

Na Slovensku sú podobne ako v Česku poplatky najvýznamnejším ekonomickým nástrojom ochrany životného prostredia. Naopak, vo vyspelých európskych krajinách sa predovšetkým využívajú ekonomické nástroje formou daní. Najmä tam, kde už prebehla tzv. environmentálna daňová reforma (viď ďalej). Ako však uvádza Dienstbier (2006), prísne definičné rozdiely medzi daňou a poplatkom sa líšia podľa autorov, historických období, či podľa tradícii jednotlivých krajín a často je táto hranica ťažko rozlíšiteľná.

Samozrejme, že netreba zabudnúť na to, že daň, ani poplatok nepredstavujú celkovú cenu za uloženie odpadu na skládku, ale tvoria len jednu z jeho zložiek.

Ekologická daňová reforma

Európska komisia predložila v roku 2007 tzv. Zelenú knihu o trhovo orientovaných nástrojoch, ktorou chcela začať diskusiu o podpore využívania trhových nástrojov pre životné prostredie. Komisia vychádza z presvedčenia, že trhové nástroje – ako sú dane a poplatky, systémy pre obchodovanie s emisiami, či cielené dotácie – poskytujú flexibilné a nákladovo efektívne nástroje pre presadzovanie princípu znečisťovateľ platí.

OECD a Európska agentúra pre životné prostredie (EEA) v spolupráci s Komisiou vypracovali databázu o využití trhových nástrojov pre politiku životného prostredia a riadenia prírodných zdrojov. Ide v podstate o „návod“, ako sa má trh „správať“ podľa predstáv bruselských úradníkov.

Ekologická daňová reforma, na rozdiel od zavádzania priamych ekologických daní, predstavuje špecifický nástrojový mix. Spočíva vo vyššom zdanení prírodných statkov a súčasne znížení zdanenia ľudskej práce tak, aby sa celková miera zdanenia nezvýšila.

Jej cieľom je stimulovať šetrnejšie nakladanie so životným prostredím a zároveň viesť k zníženiu nezamestnanosti (Ščasný Bruha, 2007). Vo všeobecnosti je spojená s prechodom od poplatkov k daniam, nakoľko výber daní je nákladovo efektívnejší ako výber poplatkov.

Podľa Dienstbiera (2006) je ústrednou ideou ekologickej daňovej reformy celková revízia daňových systémov, ktorá má zohľadniť záujem o ochranu životného prostredia a trvalo udržateľný rozvoj ekonomiky a celej spoločnosti. Protiváhou k tomu by malo byť z hľadiska sociálneho a morálneho zlacnenie ľudskej práce, napríklad znížením dane z príjmov, prípadne iných platieb, či odvodov. Tým by reforma mala prispieť k riešeniu niektorých sociálnych problémov. Výsledkom by mala byť štrukturálna zmena daňovej sústavy bez vplyvu na celkovú výšku rozpočtových príjmov, pričom dopad na jednotlivé subjekty by bol závislý na ich chovaní a postoji k životnému prostrediu.

Žiaľ, táto krásna teória na úrovni myslenia euro úradníkov dostáva v praxi vážne trhliny. V skutočnosti sa totiž dane z príjmu či pridanej hodnoty, sociálne odvody, či iné platby vôbec neznižujú, naopak rastie zaťaženie ďalšími novými environmentálnymi platbami. Príkladom na Slovensku je v súčasnosti ukážka „ne-poklesu“ DPH, ktorá je dokonca legislatívne zakotvená v zákone, ktorý si ale politici účelovo dovolia ignorovať a porušovať.

Ako však uvádza Dienstbier (2006), jeden z najväčších problémových momentov tejto reformy je totiž udržanie dlhodobej stability rozpočtových príjmov. Zástanci a aktivisti vidia v nej tzv. dvojaký výnos: finančný príjem, ako aj zlepšenie environmentálneho chovania firiem a tiež vznik tisícov nových pracovných miest. Odporcovia však poukazujú najmä na pokles výnosov z daní, ak sa niektoré subjekty postihnuté touto reformou radšej rozhodnú presmerovať svoje aktivity do zahraničia. Nakoniec aj sám eurokomisár pre priemysel a podnikanie Antonio Tajani sa už v septembri 2013 na ekonomickom fóre v talianskom letovisku Cernobbio vyjadril: „Som síce za zelenú politiku, ale nesmieme ju brať ako náboženstvo. Musíme prestať s pózovaním, pretože nemôžeme obetovať európsky priemysel na oltár klimatických cieľov, ktoré sú nerealistické...“.

Kvôli premršteným nákladom na obnoviteľné zdroje energie (OZE) stojí podľa neho EÚ pred „priemyselným masakrom“. Podobný termín – „industriálny holokaust“ – použil pred časom aj známy český geológ, spisovateľ a filozof Václav Cílek ako proces, kedy sa ruší priemysel v naivnej viere, že krajina bude bohatnúť vývozom bankových služieb, počítačových hier a televíznych seriálov. „Nikto nič nevyrába, len kamióny prevážajú tovar sem a tam.“ A sľubované tisíce nových pracovných miest vlastne len opakovane zamestnajú časť z masy nezamestnaných, ktorí ostali po krachu baníctva, hutníctva či chemického priemyslu v Európe. Prax ale dáva za pravdu skôr skeptikom, stačí spomenúť napríklad u nás nedávne „zajačie“ aktivity istého oceliarenského kolosu na východe Slovenska, či labutiu pieseň baníctva na Ostravsku.

Databáza OECD/EEA

„Svätým grálom“ Európskej komisie pre zavádzanie environmentálnych ekonomických nástrojov je teda spomínaná databáza o využití trhových nástrojov pre politiku životného prostredia. Podrobnejšie hodnotenie tejto databázy OECD/EEA vypracovali Kačmárová – Kaprová (2012) vo svojej správe o ekonomických nástrojoch ochrany životného prostredia.

Podľa ich analýzy poplatky v ČR predstavujú platby, ktoré postihujú znečisťovanie životného prostredia a ohrozovanie zdravia ľudí, zvierat a rastlinstva v dôsledku ľudskej činnosti. Tie sú zavádzané s cieľom motivovať pôvodcu znečistenia k znižovaniu negatívnych vplyvov ich činnosti na životné prostredie.

Environmentálne dane sú potom definované ako „povinné platby štátu bez kompenzácie protislužbou, uvalené na daňové základy považované za zvlášť relevantné vo vzťahu k životnému prostrediu“. Jedným z rozdielov medzi daňou a poplatkom je podľa týchto autoriek ich funkcia.

Zatiaľ čo preväzujúcou funkciou daní je fiškálny t.j. príjem plynúci do štátneho rozpočtu, hlavnou funkciou poplatkov je motivovať znečisťovateľa k určitému (environmentálne priaznivejšiemu) chovaniu. U väčšiny poplatkov je ich výnos smerovaný do mimo rozpočtových fondov, z ktorých sú potom financované projekty na ochranu životného prostredia. Naopak, výnos z dane plynúci do štátneho rozpočtu (či do rozpočtu kraja alebo obce) nemusí byť v konečnom dôsledku vôbec využívaný na ochranu životného prostredia (viď napr. Veľká Británia). O tom, kde končia výnosy zo skládkovej dane v jednotlivých krajinách EU27, bolo pojednávané v predchádzajúcich príspevkoch na túto tému.

Ako ďalej uvádzajú vo svojej analýze, za problematické však možno považovať nejednotnú definíciu pojmov, ako je „poplatok na ochranu životného prostredia“ a „ekologická daň“. Podobne aj Jílková (2008) uvádza, že rozdiely medzi jednotlivými environmentálnymi platbami sú potom v praxi často neostré a je diskutabilné, do ktorej skupiny jednotlivé platby zaradiť. A to nielen na národnej úrovni, ale aj na úrovni OECD a EEA. Dochádza tak k tomu, že medzi jednotlivými štátmi sú používané rôzne termíny pre rovnaké finančné toky a úhrady, čo v konečnom dôsledku sťažuje ich vzájomné porovnávanie.

Ďalším negatívnym faktorom podľa Kačmárovej – Kaprovej (2012) je vypovedacia schopnosť informácií o ekonomických nástrojoch na ochranu životného prostredia v databázach OECD: „Údaje sú statické a len informačného charakteru, nie je teda možné vykonávať hlbšie porovnávania medzi jednotlivými krajinami, na čo dôrazne upozorňujeme, keďže vzájomné porovnávanie je obvyklou snahou tak pracovníkov verejnej správy, ako aj zástupcov akademickej obce.“

Problémom takýchto medzinárodných databáz, podobne ako známych rebríčkov EUROSTATu, ostáva najmä nejednotnosť údajov do nich vstupujúcich. Zásadným problémom v oblasti ekologických platieb (daní a poplatkov) je nejasná definícia účelu tohto environmentálneho nástroja, ktorá vedie k rôzniacemu sa typovému obsahu dát za jednotlivé krajiny (K-K, 2012). Taktiež je veľmi dôležité si uvedomiť záverečné hodnotenie oboch autoriek: „pri praktickom využívaní databáz ekonomických nástrojov OECD/EEA je potrebné zdôrazniť skutočnosť, že dáta vstupujúce do týchto databáz nemôžu slúžiť na vzájomné porovnávanie politik životného prostredia medzi jednotlivými krajinami, nakoľko sa týkajú len dielčich nástrojov bez väzby na komplexný stav politiky ochrany životného prostredia vybranej krajiny ako celku.“

Inými slovami povedané – to, čo sa podarilo v jednej krajine, ešte nemusí zaručene fungovať aj v druhej krajine. Odomknuté auto na parkovisku v Japonsku, či Švajčiarsku, nemusí dopadnúť rovnako aj na Slovensku alebo v Rumunsku. O tom, že rozdiely v environmentálnych prístupoch jednotlivých krajín EÚ28 sú spôsobené predovšetkým ich rozdielnym ekonomickým zázemím, sme písali už v množstve príspevkov na Odpady-portal.sk. O súvislosti medzi HDP krajiny a úrovňou jej odpadového hospodárstva svedčí množstvo grafov, ktoré sme prezentovali v predošlých príspevkoch.

Skládková daň a HDP

Už z tohto terminologického úvodu je teda zrejmé, že to, čo na Slovensku (a v Česku) chápeme a nazývame poplatok za uloženie odpadu na skládku (v zmysle zákona č. 17/2004 resp. 434/2013 Z.z.), je v ostatných krajinách, najmä u starých členov EÚ15, kde už prebehla ekologická daňová reforma, chápané ako skládková daň. Aj keď teda z ekonomického či právneho pohľadu ide o rozdielne nástroje, z podstaty veci sú to rovnaké povinné platby, ktoré sa v konečnom dôsledku prenesú na pôvodcu odpadu t.j. občana. A zaplatí ich výhradne zo svojich príjmov.

V tomto kontexte môžeme teda súhlasiť s autorom nedávneho príspevku o nízkych cenách za skládkovanie – na Slovensku máme jednu z najnižších skládkových daní v EÚ28 = nulovú. U nás totiž nemáme zavedenú skládkovú daň, ktorá by bola všeobecným príjmom štátneho rozpočtu, ale poplatok za skládkovanie, ktorý je príjmom obecného rozpočtu (§ 4 zákona č. 434/2013 Z.z.).

A podobne ako aj v iných krajinách (napríklad vo Francúzsku) plní táto environmentálna platba aj motivačnú funkciu – jej výška sa odvíja od úsilia pôvodcu na vytriedenie zložiek odpadu. Na rozdiel od ekonomicky oveľa vyspelejších krajín je tento poplatok adekvátny socioekonomickým podmienkam na Slovensku – HDP/obyv. ako aj priemernej mzde. Len pre ilustráciu prinášame jeden zo zaujímavých grafov zo štúdie EK (DG-ENV, 2012) o vzťahu medzí HDP krajiny a výškou skládkovej dane z roku 2009.

Zaujímavé informácie v tomto kontexte priniesol Mazzanti (2012) z Talianska, ktoré je v jednotlivých provinciách, podobne ako Slovensko, výrazne ekonomicky aj sociálne diferencované – bohatý sever a chudobnejší juh. Z toho potom vypláva aj rozdielna výška skládkovej dane v jednotlivých regiónoch podľa ich hospodárskej úrovne. Neprekvapí potom fakt, že v roku 2008 mali bohaté provincie ako Piemont, Benátsko či Umbria najvyššiu daň (25 EUR) a naopak najchudobnejšie provincie ako Kampánia, Kalabria či Molise mali daň 5-10 EUR/t.

Podobná regionálna diferenciácia platí aj ďalších krajinách EU15 (Španielsko, Nemecko). Osobne považujeme za veľmi pokrytecké a zarážajúce, že na jednej strane sa časť aktivistov a politikov snaží presadiť „absolútnu sociálnu spravodlivosť“ t.j. aby každy platil len za skutočne vyprodukované množstvo svojích odpadov, pričom však na druhej strane im nevadí rovnaká daň v hospodársky silne rozdielnych regiónoch. Teda v rozpore s tým, čo v iných štátoch EÚ15 považujú za rozumné a akceptovateľné riešenie.

Posledný stručný prehľad o skládkovej dani v krajinách bývalej EÚ15 priniesol nedávno Beaven (2014). Podľa neho sa v roku 2012 skládkova daň pohybovala v krajinách ako Rakúsko, Belgicko, Dánsko, Švédsko na úrovni 49 eur, resp. 75 eur (2013) v Írsku a až 90 eur (2014) v Anglicku. V porovnaní so Slovenskom sú to všetko krajiny, ktorých HDP/obyvateľa dosahuje minimálne dvojnásobok toho slovenského. Najvyššia skládková daň bola od roku 2011 v Holandsku aplikovaná na spáliteľný odpad, ktorá však bola o rok nato zrušená, nakoľko negenerovala žiadne príjmy. V apríli 2014 bola zavedená jednotná skládková daň pre všetky odpady vo výške 17 EUR/t.

Záver

Ak sa napriek spomínaným úskaliam zo vzájomného porovnávania ekonomických nástrojov v environmente a tak rozdielnych údajov chceme merať s ostatnými krajinami, potom sa pozrime na celkové platby v odpadovom hospodárstve.

V pokračovaní tohto príspevku priblížime skutočné platby za skládkovanie komunálnych odpadov na Slovensku a ich tzv. „dumpingové“ ceny v porovnaní so zahraničím. Podobne ako motoristu nezaujíma pred cestou do zahraničia výška spotrebnej dane z benzínu v tej ktorej krajine, ale skutočná cena benzínu na čerpacej stanici, ktorú bude musieť zaplatiť.

Zoznam použitej literatúry:

• EK (DG-ENV): Use of economic instruments and waste management performances. IV. 2012

• Bakeš, M: Finanční právo. 3. akt. Vydání, Praha 2003

• Boněk, V: Lexikon – daňové pojmy. Ostrava 2001

• Dienstbier, F: Ekonomické nástroje ochrany životního prostředí – otázky právní. Brno 2006

• Ščasný M. – Bruha, J: Predikace sociálnich a ekonomickcých dopadu návrhu první fáze ekologické daňové reformy ČR, Praha 2007

• Jílková, J: Analýza efektivnosti ekonomických nástroju. Praha IEEP 2008

• Kačmárova, P – Kaprová, K: Databáze OECD/EEA ekonomických nástrojú ochrany životního prostředí: Poplatky a daně.

• Mazzanti M – Nicolli, F: Landfill diversion in a decentralized setting, Pavia IX: 2012

• Beaven, R.P. et all: A new economic instrument for financing accelerated landfill aftercare. Waste Management 34/7, 2014

Ing. Marek Hrabčák, Geosofting, s.r.o.

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.