"Europeizácia" slovenského správneho práva procesného

Krátko po rozhodnutí k pezinskej skládke bol vydaný rozsudok SD EÚ C 331/11 vo veci skládka odpadov Žilina - Považský Chlmec, ktorý hoci neobsahuje žiadne výpovede k legálnosti prevádzky skládky odpadov, objasnil, že procesné predpisy sa musia dodržať.

V poslednom čase vydal SD EÚ rozhodnutia vo veciach „pezinská skládka“ a „skládka odpadov Žilina  ? Považský Chlmec“, ktoré boli verejnosťou oslavované ako porážka Slovenska a slovenských úradov. Ak sa však pozrieme na tieto rozsudky bližšie, zistíme, že predmet konania sa nevzťahuje na preskúmanie otázky, či skládka odpadov spĺňa materiálne alebo technické požiadavky, ale na jednotlivé procesnoprávne aspekty.

So zreteľom na verejnosť a posilnenie jej práv v konaní nadobúda procesné právo úplne nový rozmer. Dnes už nepostačuje, ak projekt zodpovedá právnym predpisom. Úrady a prevádzkovatelia musia dbať na to, aby v povoľovacom konaní boli od začiatku dodržané všetky procesné predpisy tak, aby sa konanie nemuselo opakovať z dôvodu procesných chýb, ktoré možno vo veci samotnej ani neboli podstatné.

V tejto súvislosti treba bližšie spomenúť dva aspekty, predovšetkým „europeizáciu správneho práva“ a „legitimizáciu prostredníctvom konania“.

„Europeizácia správneho práva"

Pôvodne platila zásada, že ak EÚ vydá právny akt, jednotlivé členské štáty samy rozhodnú, ktoré úrady budú zodpovedať za jeho vnútroštátne presadzovanie a ktorý postup správneho práva sa bude aplikovať.

Úprava správneho konania, a tým aj otázka legitimácie a rozsahu práv účastníkov konania, bola čisto vnútroštátna záležitosť.

Medzičasom obsahujú mnohé EÚ – smernice a EÚ – nariadenia konkrétne procesné normy určujúce, ktoré osoby a ako sa majú zúčastniť konania. To sa týka predovšetkým verejnosti ako účastníka konania.

Za zmienku stoja predovšetkým ustanovenia článkov 24 a 25 smernice o priemyselných emisiách[i], ktorými sa vykonávajú najdôležitejšie body Aarhuského dohovoru  a zároveň sa upravuje  prístup k informáciám a účasť verejnosti na povoľovacom konaní a prístup k spravodlivosti spôsobom, ktorý sa líši od všeobecných zásad správneho práva procesného[ii].

Stanovovanie osobitných materiálnych a procesnoprávnych noriem správneho práva prostredníctvom EÚ – predpisov, sa v nemeckej literatúre označuje ako „europeizácia správneho práva".

Ak sa preberú zásady „európskeho správneho práva" pri transponovaní smernice EÚ do vnútroštátneho právneho poriadku, vzniká na základe zásady rovnakého zaobchádzania a koherentných právnych predpisov tlak na aplikáciu týchto zásad európskeho správneho práva aj v iných právnych odvetviach, ktoré by inak vôbec neboli ovplyvnené právom EÚ a v ktorých jednotlivé členské štáty vôbec nie sú povinné aplikovať normy európskeho správneho práva hmotného a procesného.  V anglickom jazyku sa to označuje pojmom „spillover effect".

Legitimizácia prostredníctvom konania

Pojem „legitimizácia prostredníctvom konania" pochádza z rovnomenného diela Niklasa Luhmanna, ktoré prvýkrát vyšlo v roku 1969. Zjednodušene povedané, ak má byť rozhodnutie správneho orgánu, napr. povolenie skládky odpadov alebo povolenie prevádzky spaľovacieho zariadenia legitimizované a uznané všetkými dotknutými stranami, môže sa tak stať iba v prípade, ak sa všetky dotknuté strany zúčastnili na povoľovacom konaní a mali možnosť využiť svoje práva, ako aj vyjadriť všetky starosti a pochybnosti.

Na tejto myšlienke je postavený aj Aarhuský dohovor, ktorý bol zapracovaný napr. do už spomenutej smernice o priemyselných emisiách. 27. bod preambuly tejto smernice znie nasledovne:

„V súlade s Aarhuským dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia je účinná účasť verejnosti na prijímaní rozhodnutí nevyhnutná na to, aby mala verejnosť možnosť vyjadriť svoje názory a obavy, ktoré môžu byť relevantné pre tieto rozhodnutia, a aby prijímateľ rozhodnutí mohol tieto názory a obavy zohľadniť, čím sa zvyšuje zodpovednosť a transparentnosť rozhodovacieho procesu a prispieva sa k zlepšeniu informovanosti verejnosti o otázkach životného prostredia a k verejnej podpore prijatých rozhodnutí. Členovia dotknutej verejnosti by mali mať prístup ku spravodlivosti, aby mohli prispievať k ochrane práva na život v životnom prostredí primeranom zdraviu a pohode osôb."

„Presadzovanie práva EÚ občanmi"

Ďalšou myšlienkou je tzv. „presadzovanie práva občanmi".

Ani lokálnym správnym orgánom, ani inštitúciám EÚ nie je umožnené dohliadať na dodržiavanie právneho poriadku v celom štáte. Preto má byť bdelý dotknutý občan „vybavený" osobitnými procesnými právami na účinné presadzovanie svojich práv – a tým aj EÚ predpisov. V Nemecku sa preto etabloval pojem „presadzovanie práva EÚ občanmi".

„Pezinok" a „Považský Chlmec" ako varovanie

V rozsudkoch SD EÚ k „pezinskej skládke"[iii] a „skládke odpadov Žilina  ?  Považský Chlmec"[iv] SD EÚ nevyslovil, či tieto prevádzky smú byť povolené, ale vyjadril sa k jednotlivým aspektom procesného práva.

V nedávnom rozsudku k skládke odpadov Žilina  ?  Považský Chlmec SD EÚ výslovne zdôraznil nasledovné:

„Treba zdôrazniť, že Komisia žiada, aby Súdny dvor určil nesplnenie si povinnosti týkajúce sa povolenia prevádzkovať skládku odpadov Žilina   Považský Chlmec, len z dôvodu neexistencie schváleného plánu úpravy, ktorý stanovuje článok 14 smernice 1999/31, a nie z dôvodu porušenia jej materiálnych alebo technických požiadaviek, ktoré sú upravené konkrétne v článku 8 tejto smernice a jej prílohách.“

V tomto prípade Slovensko porušilo povinnosti vyplývajúcej zo zakladajúcich zmlúv EÚ, pretože „povolilo prevádzkovanie skládky odpadov bez plánu úpravy skládky a bez toho, aby bolo prijaté konečné rozhodnutie o tom, či táto skládka môže pokračovať vo svojej prevádzke na základe schváleného plánu úpravy, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 14 písm. a) až c) smernice Rady 1999/31/ES z 26. apríla 1999 o skládkach odpadov“.

Zároveň neboli uznané argumenty Slovenska, „že žiadosť prevádzkovateľa skládky odpadov Žilina   Považský Chlmec o vydanie povolenia na jej prevádzku, ktorá bola podaná v súlade s vnútroštátnym zákonom, ktorým sa prebrala smernica 96/61, neobsahovala dokument s označením „plán úpravy“. Slovenská republika sa však domnieva, že táto žiadosť plnila tiež funkciu tohto plánu úpravy a mohla sa za taký plán považovať. Integrované povolenie sa teda mohlo považovať za schválený plán úpravy. Podľa Slovenskej republiky by odmietnutie tohto riešenia bolo znakom čisto formalistického prístupu."

Vo veci „pezinská skládka“ SD EÚ rovnako skúmal iba jednotlivé aspekty procesného práva a rozhodol, že územné rozhodnutie vo väčšine prípadov nie je dôverné a má byť sprístupnené verejnosti. Podklady môžu byť zároveň za určitých okolností sprístupnené aj v priebehu druhostupňového správneho konania (viac v našom článku uverejnenom v Odpadovom hospodárstve 2/2013).

Význam pre prax

Pre úrady a projektantov sú uvedené rozhodnutia varovaním, že pri projektoch už nie je dostačujúce dbať iba na technické parametre a dodržiavanie štandardov životného prostredia a platné právne predpisy. Samotná prevádzka, ktorá zodpovedá mnohým právnym predpisom a technickým normám a nepredstavuje žiadne riziko pre životné prostredie alebo verejné zdravie, môže byť úspešne napadnutá jedinou osobou pre nedodržanie procesných práv.

Pri všetkom idealizme pri zapájaní verejnosti do povoľovacieho procesu je v praxi všetkým jasné, že sa tým dostáva účinný nástroj na bránenie projektov do rúk osobám, kverulantom, zaplateným záujmovým skupinám a konkurencii atď., ktoré vôbec nemusia mať záujem o životné prostredie.

Preto musia úrady, ako aj predkladatelia projektov od začiatku venovať oveľa viac pozornosti procesným predpisom ako doteraz. V prvom rade treba predovšetkým zistiť, či boli všetci účastníci pribratí do konania a včas informovaní podľa predpisov. Osobitnú pozornosť treba venovať doručovaniu a lehotám. Pri každej strane konania treba zároveň skúmať, ktoré práva jej prináležia a na ktoré podania je oprávnená.  Úrad sa musí ich podaniami a argumentmi zaoberať a prípadné odmietnutie ich argumentov musí vecne, rozsiahle a zrozumiteľne odôvodniť. Iba tak možno nevecné a nepodstatné argumenty účinne odmietnuť.

V žiadnom z medializovaných rozhodnutí v poslednom čase SD EÚ nerozhodol, že niektorá skládka odpadov nezodpovedá platným predpisom. Vytkol však procesné pochybenia. Tak úrady, ako aj predkladatelia projektov sú povinní venovať viac pozornosti procesnému právu.

[i] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia)

[ii]Zákon č. 71/1967 Zb. z 29. júna 1967 o správnom konaní (správny poriadok)

[iii] Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 15. januára 2013, vo veci C-416/10 Jozef Križan a iní proti Slovenská inšpekcia životného prostredia.

[iv] Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 25. apríla 2013 vo veci C 331/11 Európska komisia proti Slovenskej republike.

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.