„Zmena“ právneho predpisu usmernením

Ministerstvo životného prostredia („Ministerstvo“) sa na poslednú chvíľu pokúsilo napraviť nedostatky vo vyhláškach k zákonu o odpadoch¹ tým, že zverejnilo rôzne pomôcky, informácie či usmernenia („usmernenia“), ktorými niektoré vyhlášky k zákonu o odpadoch prevažne dopĺňa, v niektorých prípadoch však výslovne mení. Podľa názoru Ministerstva je tento postup v poriadku, nakoľko ním nedošlo k legislatívnej zmene.²

S Ministerstvom možno súhlasiť iba v jednom, a síce že k legislatívnej zmene nedošlo. A ani nemohlo, pretože iný výklad by bol v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky („Ústava“). Nič to však nemení na tom, že postup Ministerstva nie je v poriadku a vyvoláva mnohé otázky zasahujúce do právnej istoty tretích osôb.

Ako teda možno chápať postup Ministerstva, keď na jednej strane zverejní usmernenia, v ktorých sa výslovne uvádza, že určitá časť vyhlášky sa usmernením mení, no na druhej strane uvedie, že túto zmenu nemožno považovať za legislatívnu zmenu?

Čo na to zákony?

Podľa čl. 123 Ústavy môžu Ministerstvá na základe zákonov a v ich medziach vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Na základe uvedeného môže Ministerstvo vydať predpis iba v súvislosti s otázkami, na ktoré ho zákon o odpadoch výslovne oprávňuje, a to výlučne prostredníctvom všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorým je vyhláška alebo opatrenie.

Jednou z daných otázok je aj zaradenie odpadov, ako aj podrobnosti o obsahu žiadosti o udelenie autorizácie.³ Teda otázky, ku ktorým vydalo Ministerstvo okrem vyhlášok aj sporné usmernenia. Ústava ani zákon o odpadoch však nedávajú Ministerstvu právomoc regulovať tieto otázky inak než všeobecne záväzným právnym predpisom uverejneným v Zbierke zákonov. Keďže usmernenie, na rozdiel od vyhlášky, nie je všeobecne záväzný právny predpis, nemožno ním ukladať povinnosti, ani meniť vyhlášky, či iné právne predpisy.

Ministerstvo odôvodnilo svoj postup potrebou opraviť chyby, ktoré vyhlášky k zákonu o odpadoch obsahujú. Postup, akým možno opraviť chyby vo zverejnených právnych predpisoch, upravuje zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

Podľa tohto predpisu možno opravu vykonať iba jej oznámením v Zbierke zákonov, pričom táto oprava sa označí poradovým číslom, ktoré musí nadväzovať na poradové čísla právnych predpisov a zároveň musí byť splnená podmienka, že oprava nezasahuje do vecného významu textu. V opačnom prípade opravu vykonať nemožno a jediný postup, ktorý prichádza do úvahy, je novelizácia príslušného právneho predpisu.

Nemáme informáciu o tom, či sa Ministerstvo pokúsilo využiť tento postup, každopádne by však podľa nášho názoru mohlo naraziť na skutočnosť, že napr. zmena katalógového čísla vo vyhláške upravujúcej rozšírenú zodpovednosť výrobcov predstavuje zásah do vecného významu textu vyhlášky. Uvedené napokon potvrdilo aj samotné Ministerstvo, keď označilo niektoré chyby, a teda aj opravy, za „vecné“.⁴

K spätnému zásahu do zverejneného znenia právneho predpisu treba pristupovať obzvlášť citlivo najmä kvôli zákazu retroaktivity. Príkladom môže byť usmernenie, ktorým Ministerstvo doplnilo náležitosti žiadosti o udelenie autorizácie na výkon činnosti organizácie zodpovednosti výrobcov, a to pár dní pred zákonnou lehotou na podávanie týchto žiadostí a zároveň v čase, keď niektoré subjekty už svoje žiadosti podali.

Čo je teda usmernenie a aká je jeho záväznosť?

Pojem usmernenie Ústava ani Zákon o odpadoch nepozná.⁵ Právna teória ho však považuje za akt, ktorým nadriadený orgán riadi a usmerňuje činnosť podriadených orgánov a ktorý je záväzný iba pre podriadené orgány vo vnútorných vzťahoch verejnej správy.⁶

© PROPERTY & ENVIRONMENT s. r. o. Autorské práva sú vyhradené a vykonáva ich vydavateľ.